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隨著我省城鎮化進程的快速發展，城市管理已成為各級政府執政能力的重要體現，然而就在各地政府紛紛大張其鼓地要創建“環保模范城市”、“衛生城市”、“文明城市”、“旅游城市”等等時，他們往往卻忽視了創建這些“城市名牌”的基礎——城市市容環境衛生的投入。

為了較準確地掌握我省環境衛生行業設施建設、設備配置的狀況，以及各地財政對市容環衛的投入情況，我會對本會環衛會員單位所在市、縣、鎮環衛狀況、環衛投入等進行了專項調研。

本次調研內容主要有（1)當地環衛基礎設施、環衛裝備情況；（2)財政對環衛投入情況以及衛生清潔服務費與垃圾處理費收繳情況；（3)環衛職工工資、福利及社會保障情況；（4)生活垃圾處理設施情況。

調研采取表格調查與走訪調查相結合。在珠三角、粵東、粵西和粵北各選擇一個地區進行實地走訪調查，在此基礎上編制了《環衛基本情況調查表》、《環衛經費情況調查表》、《環衛職工待遇情況調查表》和《垃圾處理設施調查表》四個調查表格，發放給各地環衛會員單位進行問卷調查。

實地調研走訪了揭陽地區的揭陽市、普寧市、揭東縣、揭西縣和惠來縣；茂名地區的茂名市、信宜市、高州市、化州市和電白縣；清遠地區的清遠市、英德市、連州市、佛岡縣、清新縣、連山縣和連南縣；以及珠三角的深圳市。并對126個環衛會員單位進行了問卷調查，回收調查表格113份，回收率89.7%。

調查結果按調查項目要求采用ecel系統進行數據處理和統計分析，并按《“十一五”廣東省城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》提出的廣東省片區劃分進行片區比較分析。

片區的劃分按照各城市的地理位置、城市規模、經濟及人口規模，分為以下四個片區：珠江三角洲片區、粵北片區、粵西片區、粵東片區。

珠江三角洲片區包括廣州、深圳、珠海、佛山、中山、東莞等6個地級以上市整個行政區域以及江門、惠州、肇慶等3個地級市的市區及其周邊地區，土地面積約5.45萬平方公里，占廣東省面積的30.62%.

粵北片區包括韶關、清遠等2個地級市整個行政區域，土地面積約3.70萬平方公里，占廣東省面積的20.79%。

粵西地區包括茂名、湛江、陽江、云浮等4個地級市整個行政區域，江門市所轄的臺山、開平、鶴山、恩平4個縣級市和肇慶市所轄的廣寧、德慶、封開、懷集4個縣，土地面積面積約3.85萬平方公里，占廣東省面積的22.63％。

粵東地區包括汕頭、河源、梅州、汕尾、潮州、揭陽等6個地級市整個行政區域和惠州市所轄的龍門縣，占廣東省面積的4.80萬平方公里，占廣東省面積的26.97%。

現將調研結果報告如下。

一、市容環衛現狀

1、環衛管理體制

目前我省城市的市容環衛管理部門除廣州市為政府行政部門外，地級市的多為政府行政部門屬下的依照公務員管理的事業單位。21個地級市中只有廣州、深圳、珠海、中山、肇慶、惠州、梅州、汕頭、茂名、陽江和清遠有全市的環衛專職管理部門，其余的由城市管理局（或市政局、建設局等）內設機構的一個部門負責（或兼管）。其它市（區）、縣的環衛管理部門基本為事業單位，這些部門多數管干一手抓。

2、環衛運作模式

我省環衛現有的運作模式可分為幾大類型，一種是管干分離的模式，這種模式適合于經濟較發達地區，要求政府要有足夠的財力投入城市環衛服務，同時管理部門有較強的管理和監督能力，這種模式以中山市為代表。一種是“一把掃”掃到底（包括內街）的模式，它適合于經濟欠發達地區，要求管理部門有較強的內部管理統籌能力，這種模式以清遠市為代表。還有一種就是分級管理模式，市（區）、縣環衛管理部門負責道路、公廁清掃保潔以及生活垃圾運輸處理，街道（鎮）辦事處負責街巷、居住區內道路的清掃保潔和垃圾收集，這種模式要求各級之間要有明確的責任劃分和環衛主管部門要有較強的協調能力，但目前許多地方仍未能解決交界接壤區域相互扯皮、協調難的問題。這種模式在省內大多數地區普遍存在。

3、環衛行業服務現狀

我省環衛行業服務現狀可分為兩部份：其中環衛設施建設、設備制造、物業清潔服務基本已企業化、市場化；但城市公共環境衛生維護仍以事業單位為主，尤其在經濟欠發達地區，原因是以事業單位（或企業化管理）運作，比以企業方式運作費用相對要低些。

二、市容環衛經費

我省城市環衛經費的來源主要有兩部份，一是政府的財政投入，包括地方政府的日常投入和上級政府的補助；二是居民、單位交納的清潔服務費、垃圾處理費等專項費用。

在環衛基礎設施建設方面，目前也引入了社會資金和國外資金，投資的主要方向是建設并運營大型的垃圾處理設施。

1、政府對環衛經費的投入

環衛投入指的是城市政府對城市環衛基礎設施建設和維護市容環境衛生投入的經費。

調查顯示對環衛投入受當地經濟發展的制約，以及政府政策導向的影響，各地差異較大。這些差異一方面體現在政府對城市環衛基礎設施建設和設備配置的投入，另一方面表現在城市市容環境衛生維護上的投入，主要在城市清掃保潔、垃圾收集清運方面。

城市環衛基礎設施建設和設備配置的投入，應該肯定珠三角片區比其它片區大，尤其是城市里的設施建設規格高，設備裝備充足。其它片區地級市的環衛設施設備的建設裝備也在逐步提高。隨著“城市化”推進，出于“民心工程”的考量，對可作為其標志物的環衛設施如公廁等的建設正逐步受到地方政府的重視，并盡其所能給予投入。但對于其它環衛設備、生活垃圾處理設施的關注則相對較差。

在生活垃圾處理方面，除珠三角片區已建成有規模的生活垃圾焚燒廠16座，其它片區暫時沒有，我省的生活垃圾處理仍以填埋為主。珠三角片區建有符合國家衛生填埋標準的填埋場11個，但管理水平與其大手筆的投入相比則要遜色得多。本次調研珠三角片區填埋場只有5個達到、1個基本達到國家無害化處理要求；粵北片區填埋場只有2個基本達到國家無害化處理要求；粵東片區只有3個基本達到國家無害化處理要求；粵西片區無一基本達到國家無害化處理要求（根據建設部《關于全國生活垃圾填埋場無害化處理檢查情況的通報》建城[]32號）。

目前我省21個地級市中尚有個別城市沒有生活垃圾無害化處理設施。云浮、珠海、韶關、陽江市的填埋場在內建成投入使用，在建中的梅州和河源生活垃圾衛生填埋場預計可投入使用，茂名的生活垃圾衛生填埋場已進入規劃環評階段，汕尾的生活垃圾衛生填埋場建設暫時還沒有起動。部分地級市的填埋場擴建工程也存在經費困難的問題，因此我省要完成省委、省政府提出的生活垃圾無害化處理目標確實還需下大功夫。

一般地說，城市環境公共衛生維護主要包括的城市道路、公共場所的清掃保潔和生活垃圾收集運輸，這是環衛日常工作的主要項目，占了日常經費支出的大部份。如果從環衛經費支出中刪除設施、設備和生活垃圾處理費用，剩下的作為日常費用，按清掃保潔、生活垃圾收集運輸和其它費用開支的權重分別為0.45、0.4和0.15計算，可以發現各地投入清掃保潔的平均費用最高不超過7元／平方米&8226;年，最低僅為0.6元／平方米&8226;年，平均在2.1411.21元／平方米&8226;年的范圍。珠三角片區的投入明顯高于其它片區，其中以廣州市的投入最大，這與廣州市作為南方區域中心城市，經濟實力較強、市容環境衛生要求高有關。在生活垃圾收集清運費用方面，珠三角片區城市的生活垃圾清運費用顯然比其它地區高，其中以佛山地區的平均費用最高，這些大概與珠三角的城市化擴大，運輸距離遠，可利用土地缺乏和生活垃圾處理理念的轉變有關。見表1。

表1我省不同片區清掃保潔和生活垃圾清運單位費用比較

數據顯示我省大多數城市在清掃保潔和生活垃圾收集運輸方面的投入是不足的。建設部發布的《城市道路和公共場所清掃保潔管理辦法》（城建[1994]238號）第四條規定“城市建設行政主管部門應當把城市道路和公共場所的清掃、保潔所需經費納入城市維護建設資金使用計劃，并根據需要，每年適當增加或調整。”一些城市市區范圍擴大了幾倍，人口增多，清掃保潔面積不斷擴大，生活垃圾量不斷增加，可相應的環衛投入卻沒有增加，使得城市日常的公共環境衛生狀況維持在較低水平。

我省許多城市的政府并沒有真正認識、或有意回避城市環境公共衛生維護是一項政府必須為市民提供的公益性、社會性服務事業，沒有實事求是地按照社會經濟發展的要求建立起環衛成本核算管理、人力管理等制度，因而在環衛日常維護的投入上往往帶有較大的隨意性。以致談到環衛體制改革，有的政府官員就盲目地認為環衛作業市場化可以減少政府的投入，而從沒有分析過當這個公共服務產品市場化時，政府可能減少的是哪些投入，可能會增加什么費用，它們的平衡點在哪里。因此不少地方在環衛作業招標中無根據地采用“價低者得”，結果城市的市容環境衛生水平上不去，出現市民投訴多，環衛工人上訪的尷尬現象。

2、環衛專項收費

環衛專項收費指的是城市環衛管理部門按規定程序，經物價部門批準對城市居民和單位收取的垃圾處理費和衛生清潔服務費。

我省許多地方政府為了招商引資、加快城市化進程，對城市環境衛生的要求越來越高，但因財政收入欠佳，對城市環衛設施建設、日常維護費用的投入往往不足，靠環衛專項收費補充。由此可見，環衛專項收費在維護城市市容環衛中占有十分重要的地位。統計的結果表明：超過40%的城市，市容環衛支出的30％以上來自環衛收費（其中約19%的城市甚至超過50%）。這既有經濟較發達的城市，也有經濟不太發達的城市。

雖然環衛專項收費有法律依據，并經各地物價管理部門批準收取，但環衛收費難，不論在經濟發達地區還是欠發達地區，一直是困擾各地基層環衛部門的難題。

基層環衛部門費了很大的力氣開展環衛專項收費工作：主動配合政府及物價管理部門調研，制定一個符合當地經濟發展和市民生活水平的收費標準；加強內部管理，提高環衛工作質量，以優質服務贏取市民對環衛收費的支持；加強與職能部門、媒體、社區、相關單位溝通，爭取支持和配合，開展環衛專項收費宜傳、收費代理等；聘請常年法律顧問指導依法收費，與法院做好溝通工作，將收取衛生清潔服務費的法律依據提交給法院，爭取法院支持環衛部門通過法律途經解決個體工商戶、居民住戶、甚至個別單位惡意欠費問題。這方面南雄市和豐順縣曾取得較明顯的效果，一是使市民懂得環衛收費是合理合法的，增強了繳費自覺性；二是給欠費的單位和個人，起到了警示作用，從而減少了拖欠繳費的現象；三是提高了收費率，保證了環衛工作順利開展。各地環衛基層往往把法院作為是環衛專項收費依靠的最后一招。

然而11月25日，《廣東省高級人民法院關于五華縣環衛所與曾雪泉城市衛生服務費糾紛一案的批復》指出“五華縣環衛所依法取得《廣東省經營服務性收費許可證》，根據縣政府的規定和縣物價局核發的收費標準，曾雪泉拒絕繳交垃圾服務費，五華縣環衛所作為五華縣市容和環境衛生監督管理單位，可根據《城市市容和環境衛生管理條例》和《廣東省城市垃圾管理規定》的規定對其進行行政處罰。本案爭議不是平等主體之間發生的債權債務糾紛，不屬民事案件受理范圍。”廣東省高級人民法院的這個批復已成為各地法院受理環衛專項收費糾紛的一個案例。這也提醒了我們的政府環衛行政主管部門，環衛專項收費糾紛依法是可以通過行政處罰解決的。但正如南雄市環衛所的法律顧問指出的，行政處罰必須有詳細的規定，如果只是根據國務院101號令《城市市容和環境衛生管理條例》和《廣東省城市垃圾管理規定》，根本無法執行。

盡管我國政策法令早有對污染物“誰產生，誰付費”的法定原則，但對環衛專項收費卻沒有一個統一的帶有強制性的規范性文件。縱觀我省的環衛專項收費的相關法規，沒有一個對拒交環衛專項收費作出行政處罰的詳細規定。因此各地的收費操作基本上是繳費義務人自覺的就收，拒交的就不收，最后形成了收多少算多少的尷尬局面。這對自覺繳費主體來說，也是一種社會不公的反映。

三、市容環衛職工待遇

1、環衛職工待遇

調查數據顯示，在環衛經費支出中，人員的費用占了很大的比例，見表2。

表2人員費用占環衛經費支出的比例

據統計80%的環衛部門，人員費用（指工資、社保）占日常經費支出的60%以上。而一般制造業，人員費用大約占制造成本的19～23％。由此可見：

(1)環衛屬于勞動密集型行業，尤其是市容環境衛生的維護方面。即使在廣州、深圳這樣的大城市，道路、公共場所的保潔仍舊是以人工為主。

(2)由于在環衛經費開支中人員經費占的比例過高，環衛經費投入的多少直接影響到工人的收入。經費投入不足意味著工人勞動價格低于實際價值。

從全國范圍看，環衛工人工資偏低是一個普遍性問題。以我省各地政府頒布的當地最低工資標準為基準，本項調查結果顯示環衛一線臨工、合同工的工資收入明顯偏低，有約12％的地方臨工、合同工收入低于當地最低工資標準。65%以上的地方臨工、合同工收入略高于當地最低工資標準。正式工工資平均約為臨工、合同工的1-3倍。結果見表3。

表3一線環衛工人工資與最低工資標準的比值

根據中華人民共和國勞動和社會保障部《最低工資規定》（第21號令）第十二條的規定“在勞動者提供正常勞動的情況下，用人單位應支付給勞動者的工資在剔除下列各項以后，不得低于當地最低工資標準：（一）延長工作時間工資；（二）中班、夜班、高溫、低溫、井下、有毒有害等特殊工作環境、條件下的津貼；（三）法律、法規和國家規定的勞動者福利待遇等。”如果以此要求來衡量，那么約50%以上的地方臨工、合同工收入是低于當地最低工資標準的。

與廣東省統計局公布的各地級市城鎮集體單位在崗職工平均工資比較，包括珠三角在內的大部分地區環衛一線臨工、合同工在崗職工的平均工資僅為當地平均水平的0.5-0.7倍，只有廣州、深圳和珠海市區等少數城市達到0.8倍。

除工資收入低以外，各地未給環衛工人購買足額社會保險。調查數據顯示，約有43%的基層環衛部門沒有為一線環衛工人（含臨工、合同工）購買任何保險，25%的為部分工人購買了社會保險（部分附加人身意外險），只有22%的為全部工人購買了社會保險（部分附加人身意外險），另有約10%的只為工人購買人身意外傷害險。從表4可見，未買保險的主要集中在我省一些經濟欠發達地區。在珠三角未買社保的也是一些經濟相對較差的縣市。

表4一線環衛工人購買社保比例統計

據調查，各地未給環衛工人購買保險的主要原因有：

(1)地方財政較差，環衛資金投入不足，無力購買。這些地方從干部、正式工到臨工都沒有購買任何保險。

(2)大多數地方的財政撥款只能滿足編制內人員（甚至少部分人員）購買社保，其余的必須由基層環衛部門自籌，這是導致大多數地方沒有為臨工購買社保的主要原因。

(3)由于環衛工人勞動強度大，工作環境差，工資低，人員流動性大，部分工人本身也不愿單位扣繳社保費，于是一些單位采取將單位應繳的社保費發給職工，由職工自行購買社保。

由上述可見，如果政府只注重擴大城市區域，卻不同步增加對城市環境衛生維護的投入，那么最直接損害的就是環衛工人的利益。另一方面環衛經費的不足也直接影響了環衛作業的質量，市容環境質量下降，造成市民對公共環境衛生狀況的不滿，間接損害了政府在公眾中的形象，讓人質疑政府的管理能力，同時也極易誘發市民拒付環衛專項收費的心理。

2、環衛勞動定額

勞動定額是指在一定的生產和技術條件下，單位時間內完成的工作量的標準。建設部頒發的《全國城市市容環境衛生統一勞動定額（試行）》（建人[1996]606號）提出道路人工清掃標準為：

本次調研的市（區）、縣的環衛基層單位，道路清掃保潔區域均為所在地一、二級道路。根據各地城市規模、生活垃圾產量、道路清掃機械化程度、以及管理層的要求等因素，參照廣州市清掃保潔工占環衛職工總數的平均值為63%，最大值為72.5%，地級市清掃保潔工比率按平均值63%計，市縣街道按最大值72.5%計，測算清掃保潔工的工作定額，結果顯示75%的城鎮環衛工人人均清掃面積超過5000平方米，其中有40%甚至達到了7000平方米以上，只有約25％的城鎮人均清掃面積小于5000平方米，這些城鎮主要集中在經濟欠發達地區。

按片區統計珠三角清掃保潔工人均勞動定額是最高的（見表5）。我們在對數據分析時發現，總的來說城市化進程較快的城市，環衛工人人均清掃面積一般都大于6000平方米／人日。創“名牌”多的城市環衛工人的人均清掃面積也大。

表5各片區人均清掃保潔面積（一、二級道路）比較

環衛工人這種超勞動定額的原因主要有：

（1)經費不足。城市擴大了，政府對環衛的投入不足，環衛部門無法增加人力，只能不斷提高原有環衛工人的勞動定額。

(2)環衛招工難。環衛作業以露天為主，起早摸黑，日曬雨淋，面對的是又臟又臭的垃圾，勞動強度大，待遇差。隨著我省經濟建設的快速發展，珠三角地區產業的升級換代和部分工業向經濟欠發達地區轉移，同等的收入在別的行業（如服務業）干比環衛輕松干凈，同樣的辛苦（如工廠）比環衛掙得多。因此目前無論珠三角或是經濟欠發達的地區都出現了環衛招工難的現象。

(3)各地政府市容環境衛生行政主管部門忽視勞動定額管理。勞動定額是控制環衛日常作業人工成本的關鍵，在市場經濟運行機制下，它對保護工人利益、監管企業運作起著重要的作用。

目前環衛行業使用的是1996年建設部頒發的《全國城市市容環境衛生統一勞動定額（試行）》，1997年1月1日開始執行，歷時十年之久。隨著我國的社會經濟的發展，城市的內涵發生了巨大的變化，市容環境衛生水平的提高，環衛作業機械化水平的提高，作業方式的變化等因素，原來的勞動定額應進行定額標準的調整。

四、建議

根據調研結果，建議省政府有關部門在嚴格貫徹執行政策、法令的同時，加強對各地貫徹執行情況的監督，為我省市容環境衛生行業的發展創造一個和諧、寬松的環境，使市容環境衛生與我省經濟社會的發展相適應。具體建議：

1、省建設廳督促尚無生活垃圾無害化處理場的地級市盡快采取措施解決建設經費、用地等關鍵問題，按程序開展各項工作。針對部分城市政府財政對建設生活垃圾處理設施“不堪重負”的問題，除了給予“治污保潔”資金的補助外，應建立一個鼓勵、指導企業、社會、外資等多元投資主體進入城鎮生活垃圾處理設施建設的平臺，完善相關產業政策，并切實落實，從而加快我省生活垃圾無害化處理設施建設的步伐。

2、針對部分地方政府不重視（或不清楚）對城市建設維護資金中“城市環境衛生維護費用”的落實和根據需要每年適當增加的問題，省政府相關職能部門應督促各地政府切實落實城建維護費中用于城市環境衛生維護經費的專款專用，而且隨著城市擴大、要求提高而適當增加。

3、針對各地環衛專項收費難、收費率低的問題，建議省建設廳制定出臺關于加強環衛專項收費征收工作的意見，從費用收繳渠道、經費管理、使用等方面規范，指導各地環衛專項收費的工作。同時建議省人大、省政府有關部門應盡快制定拒繳環衛專項收費的行政處罰法規，推動“誰污染，誰負責”的公民責任落實，解決國家財源流失的問題。

4、各地政府市容環境衛生行政主管部門應逐步建立起環衛成本核算制度（包括環衛監管、環衛作業等），改變事業單位不計成本、政府工程不計成本的陋習，使政府主管部門對環衛這個公共服務產品的投入心中有數，實事求是。避免環衛作業招投標中“低價者得”的現象發生。

5、根據我省的情況，制定我省的市容環境衛生勞動及費用定額，使各地市容環境衛生行政主管部門有一個更切實可行的依據，強化勞動定額管理。

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