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城市管理領(lǐng)域集中行政處罰權(quán)工作開展情況自查報(bào)告
 

2015年XX區(qū)在市政府的統(tǒng)一部署下，實(shí)施了“大部制”改革。改革后，市城管局將城市市容、環(huán)境衛(wèi)生、規(guī)劃、園林綠化、市政、工商、公安等領(lǐng)域中法律、規(guī)章等設(shè)定的14項(xiàng)行政處罰權(quán)下放到XX區(qū)建設(shè)管理局。在具體實(shí)施各類行政處罰工作中，建設(shè)管理局根據(jù)XX區(qū)的實(shí)際，在征得市城管局同意的前提下，確定由局下屬單位：區(qū)城管綜合執(zhí)法大隊(duì)來(lái)具體來(lái)執(zhí)行14項(xiàng)行政處罰權(quán)。6年以來(lái)，區(qū)城管綜合執(zhí)法大隊(duì)在市局的直接指導(dǎo)下，按照法定程序?qū)嵤┫鄬?duì)集中處罰工作，取得了一定成效，但也暴露出一些問(wèn)題。現(xiàn)將自查情況報(bào)告如下：
一、XX區(qū)城市管理行政處罰權(quán)執(zhí)行基本情況
（一）14項(xiàng)行政處罰權(quán)職責(zé)具體內(nèi)容：
根據(jù)《國(guó)務(wù)院法制辦關(guān)于在湖北省黃石市開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的復(fù)函》(國(guó)法函[2002]163號(hào))、《市人民政府關(guān)于調(diào)整XX區(qū)相關(guān)集中行政處罰權(quán)執(zhí)法體制和執(zhí)法范圍的通知》（黃石政規(guī)[2015]9號(hào)）等相關(guān)規(guī)定，在XX轄區(qū)行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)如下：
　  1.行使城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)，強(qiáng)制拆除不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的建筑或設(shè)施。
　  2.行使城市規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的對(duì)未依法辦理規(guī)劃審批手續(xù)進(jìn)行違法建設(shè)行為的行政處罰權(quán)。
　  3.行使城市園林綠化管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)。
　  4.行使城市管理領(lǐng)域市政和公用事業(yè)管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)。
　  5.行使工商行政管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的對(duì)店外無(wú)照經(jīng)營(yíng)作業(yè)或有照不按規(guī)定場(chǎng)地經(jīng)營(yíng)作業(yè)，自產(chǎn)蔬菜和農(nóng)副產(chǎn)品不按政府指定地點(diǎn)銷售、違規(guī)設(shè)置戶外廣告等違法違規(guī)違章行為的行政處罰權(quán)；
　  6.行使公安交通管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的對(duì)亂停亂放車輛、當(dāng)路亂擺攤設(shè)點(diǎn)、擅自堆物作業(yè)等侵占城市道路行為以及市城區(qū)違規(guī)銷售和燃放煙花爆竹行為的行政處罰權(quán)。
　  7.行使環(huán)境保護(hù)管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的對(duì)在人口密集區(qū)焚燒物品產(chǎn)生有害煙塵和惡臭氣體、不加防護(hù)進(jìn)行運(yùn)輸、裝卸、貯存貨物導(dǎo)致散發(fā)有害粉塵或氣體、向水體排放傾倒工業(yè)廢渣、城市垃圾和其他廢渣、污水、廢棄物等違法違規(guī)行為的行政處罰權(quán)。
8.行使建設(shè)和房產(chǎn)管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的對(duì)建設(shè)施工現(xiàn)場(chǎng)、基建渣土清運(yùn)傾倒、房屋拆遷和裝修現(xiàn)場(chǎng)涉及城市公共管理方面違法違規(guī)行為的行政處罰權(quán)。
9.行使城市建筑施工管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)。
10.行使旅游管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)。
11.行使人民防空管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)。
12.行使房地產(chǎn)管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)。
13.行使招投標(biāo)管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)。
14.行使殯葬管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)。
（二）14項(xiàng)行政處罰權(quán)職責(zé)涉及范圍：市容、廣告設(shè)置、市政（破挖人行道）、工商（無(wú)證占道經(jīng)營(yíng)）、綠化（損壞綠化）、環(huán)保（噪音、油煙擾民）、公安交通（靜態(tài)占用人行道）、渣土運(yùn)輸、物料占道、違法建筑等城市日常性管理工作及依法對(duì)城市管理違章、違規(guī)行為進(jìn)行糾正，規(guī)范，治理及處罰。
（三）現(xiàn)有執(zhí)法人員分布情況：全區(qū)現(xiàn)有城市管理人員51人，其中有執(zhí)法證16人（不包括局建管辦有一名工作人員持有建筑市場(chǎng)行政執(zhí)法資格證），城市協(xié)管員32人，在編3人，下設(shè)市容中隊(duì)、規(guī)劃中隊(duì)、督查宣傳室、黨政辦公室4個(gè)執(zhí)法管理職能部門。
二、具體做法及成效
“大部制”改革以來(lái)，我局城管綜合執(zhí)法大隊(duì)，注重突出重點(diǎn)，在具體行政執(zhí)法工作中，做到在人性化實(shí)施行政處罰上下功夫，在“落實(shí)有力”上做出文章，逐步形成服務(wù)XX社會(huì)、服務(wù)XX市民的“四控、四化”工作服務(wù)模式。這個(gè)模式就是：一是抓管控，執(zhí)法人員通過(guò)人性化的行政處罰行為，實(shí)現(xiàn)了XX城市市容管理的精細(xì)化；二是抓力控，執(zhí)法人員通過(guò)不斷地管理、不斷地執(zhí)法，確保了拆違控違常態(tài)化，在過(guò)去的6年里，XX轄區(qū)內(nèi)沒有出現(xiàn)一處未經(jīng)審批的建筑物；三是抓監(jiān)控，執(zhí)法人員通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)、不斷協(xié)調(diào)、全面監(jiān)控，確保了轄區(qū)內(nèi)在建工程工地的管理規(guī)范化，基本杜絕了從工地出來(lái)的車輛車輪帶泥現(xiàn)象；四是抓聯(lián)控，執(zhí)法人員通過(guò)聯(lián)合交警、路政等部門共同執(zhí)法，確保了省道鐵賀路XX段、106國(guó)道XX段，鹿獐山大道、張之洞大道等城市主次干道的拋灑整治法制化。
在推行14項(xiàng)行政處罰權(quán)管理中，我局城管綜合執(zhí)法大隊(duì)按照“四控、四化”工作服務(wù)模式中，通過(guò)網(wǎng)格管理XX城市的“信息互動(dòng)、快速對(duì)接、快捷處置、落實(shí)有力”的16字工作方針，不斷創(chuàng)新行政處罰權(quán)管理機(jī)制，有力地行使行政處罰權(quán)的相關(guān)職能，通過(guò)行使行政處罰權(quán)來(lái)提升XX城市品味，來(lái)實(shí)現(xiàn)由“被動(dòng)”向“主動(dòng)”、由“單一”向“協(xié)同”、由“分散”向“統(tǒng)籌”的三個(gè)轉(zhuǎn)變。6年來(lái)，共計(jì)開展大型市容整治活動(dòng)230次，累計(jì)查處占道、出店經(jīng)營(yíng)125000余處，清理牛皮癬XXX余處，制止“八亂”行為XXXX余起，拆除破舊廣告牌XXXX余平米，開展交通秩序管理整治活動(dòng)450次，勸導(dǎo)亂停亂放行為XXXX余人次，處理市民油煙、噪音擾民投訴700余次。
與此同時(shí)，我局城管大隊(duì)通過(guò)聯(lián)合區(qū)環(huán)保等部門，開展城市管理執(zhí)法行動(dòng)，并針對(duì)城市管理中的難點(diǎn)問(wèn)題，實(shí)施行政處罰權(quán)。如2014年，在全市開展的“五邊三化”生態(tài)修復(fù)治理活動(dòng)中，通過(guò)聯(lián)合區(qū)“五邊三化”辦公室、環(huán)保局等部門，依法采取了強(qiáng)堵源頭等辦法，關(guān)閉了22家有廢氣、有廢水、有廢渣、有污染、有粉塵的企業(yè)。關(guān)閉“五有”企業(yè)后，年減粉塵排放XXXX噸，年減二氧化硫排放XXXX噸，年減污水排放XXX噸。三個(gè)指標(biāo)讓XX天變藍(lán)了、空氣凈了，山更綠了。
XX區(qū)城市管理實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)，轉(zhuǎn)變了政府職能，近年來(lái)，我局城管大隊(duì)堅(jiān)持以群眾的呼聲為工作的第一信號(hào)，積極圍繞群眾反映的問(wèn)題開展執(zhí)法活動(dòng)，以快速高效的執(zhí)法服務(wù)贏得群眾的支持和好評(píng)，樹立起了政府為公、執(zhí)法為民的良好形象。過(guò)去市民群眾有事找警察，現(xiàn)在是有事找行政執(zhí)法人員。如轄區(qū)內(nèi)的亞?wèn)|、喻家山、橋洞三大集貿(mào)市場(chǎng)周邊，每天都有市民群眾找執(zhí)法人員解決問(wèn)題的事例。去年7月份，因?yàn)閳?zhí)法人員用行動(dòng)保護(hù)了市民合法利用，市民群眾用送錦旗的方式表示感謝。
三、相對(duì)集中行政處罰權(quán)產(chǎn)生的問(wèn)題
（一）行政管理斷鏈，出現(xiàn)職責(zé)劃分不清問(wèn)題 。實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度以來(lái)，從形式上看具有“權(quán)力轉(zhuǎn)讓性”。但就XX區(qū)相關(guān)行政機(jī)關(guān)而言，有時(shí)出現(xiàn)社會(huì)事務(wù)的行政管理“鏈條”被縱向切割的現(xiàn)象，即原來(lái)的行使的行政許可權(quán)、日常管理權(quán)與行政處罰權(quán)，分別由多個(gè)行政職能機(jī)關(guān)行使，在行使中有相關(guān)職能要求，運(yùn)行中顯得責(zé)任包干，處罰有力、到位。在目前這種行政處罰“權(quán)力轉(zhuǎn)讓性”后的新體制下，實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)相互脫節(jié)、相互推萎現(xiàn)象，造成監(jiān)管失控等新問(wèn)題。
（二）行政強(qiáng)制措施缺手段，造成執(zhí)法不力問(wèn)題。在6年來(lái)，XX區(qū)城市管理的行政處罰權(quán)雖然轉(zhuǎn)移了，即由我局城管綜合執(zhí)法大隊(duì)來(lái)集中行使，但是相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施權(quán)卻沒有轉(zhuǎn)移。就XX區(qū)的情況而言，例如，屬于相對(duì)集中處罰權(quán)范圍的違章停車行為、經(jīng)營(yíng)戶占道設(shè)攤行為，由于駕駛證、行駛證、工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照是相關(guān)行政管理部門核發(fā)的，法律法規(guī)規(guī)定只有發(fā)證部門才有暫扣這些證件的行政權(quán)力，因此相對(duì)集中行政處罰權(quán)的實(shí)施機(jī)關(guān)——我局城管綜合執(zhí)法大隊(duì)無(wú)權(quán)在查處這些違法案件中，行使暫扣有關(guān)證件的行政強(qiáng)制措施，缺少應(yīng)有的執(zhí)法手段，造成執(zhí)法不力。
（三）制度建設(shè)滯后，管理上有時(shí)出現(xiàn)真空現(xiàn)象。無(wú)論是實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)還是實(shí)行綜合執(zhí)法管理，其依據(jù)都是國(guó)務(wù)院的有關(guān)文件和省政府批準(zhǔn)的方案，其權(quán)力都是從相關(guān)部門組織實(shí)施的法律中剝離出來(lái)的。法源上的局限性導(dǎo)致了制度建設(shè)的缺失。在具體行政處罰中，相對(duì)集中城管綜合執(zhí)法權(quán)的相關(guān)規(guī)定、條例仍存在缺失。這種缺失在客觀上出現(xiàn)了城市管理上的真空現(xiàn)象。如：XX區(qū)各行政部門相互推萎、監(jiān)管失控等就問(wèn)題沒有相關(guān)的制度來(lái)約束，少數(shù)行政部門工作人員甚至認(rèn)為：行政處罰沒有到位是城管綜合執(zhí)法大隊(duì)的事情。
（四）執(zhí)法關(guān)系沒有理順，相關(guān)管理效率低。開展相對(duì)集中行政處罰的目的是解決多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法，效率低下的問(wèn)題，城管部門只是行使了原行政機(jī)關(guān)的部分權(quán)力，而且這些權(quán)力與原行政機(jī)關(guān)的許可、監(jiān)管仍然密不可分。但在實(shí)踐過(guò)程中，還未能達(dá)到這個(gè)目的，職能部門存在一種偏見：以為處罰權(quán)劃出后，可以不再行使檢查權(quán)，或者放松審批后的監(jiān)管力度，導(dǎo)致各種矛盾都集中在城管部門。由于行政管理活動(dòng)的復(fù)雜性和多面性，各個(gè)部門之間，從本位利益出發(fā)，普遍存在著一種“不買賬”的現(xiàn)象。
（五）缺乏專業(yè)支持，執(zhí)法人員效率低下。城管部門代為行使的處罰權(quán)時(shí)，大部分針對(duì)簡(jiǎn)單易行的、技術(shù)含量不高、易反復(fù)的行政違法行為，例如“牛皮癬”、亂扔亂倒、毀綠等行為，這類違法行為認(rèn)定是較為簡(jiǎn)單、直觀。但是仍包含一些專業(yè)性很強(qiáng)的處罰權(quán)。例如環(huán)境保護(hù)、城市規(guī)劃等方面的行政處罰權(quán)，在行使城市規(guī)劃的處罰權(quán)時(shí)，執(zhí)法隊(duì)員在查處過(guò)程中，需要對(duì)工程圖、房屋建筑等方面，要具備一些較為專業(yè)的水平，才能科學(xué)、不失偏頗地開展執(zhí)法活動(dòng)。就目前情況看，相關(guān)的專業(yè)知識(shí)是非城管執(zhí)法人員所能運(yùn)作，其結(jié)果只能是低效率、低水平的執(zhí)法。
（六）公安保障不到位，經(jīng)常出現(xiàn)抗法現(xiàn)象。執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中的人身安全無(wú)法得到保障，也影響了管理效率。雖然公安部門能及時(shí)出警，但實(shí)際執(zhí)行中力量、力度不足，甚至在相對(duì)人在暴力抗法時(shí)，公安部門不按妨礙公務(wù)處理，卻按民間糾紛處置，無(wú)形中將城管執(zhí)法孤立于正常行政執(zhí)法，忽視了城管執(zhí)法的威嚴(yán)，嚴(yán)重挫傷了執(zhí)法人員的積極性，助長(zhǎng)了對(duì)抗執(zhí)法的威風(fēng)。
四、下一步工作建議
針對(duì)上述問(wèn)題，進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中處罰權(quán)和城市管理綜合行政執(zhí)法工作，當(dāng)前要著力抓好以下工作：
　  （一）加強(qiáng)制度建設(shè)，制定出地方性法律規(guī)章。針對(duì)推行相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法工作，在缺乏全國(guó)性法律法規(guī)情況下，建議市城管局借鑒外地做法，結(jié)合黃石是實(shí)際，制定出地方性法規(guī)或政府規(guī)章，以便規(guī)范相對(duì)集中的行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法工作。
（二）如何提高人員素質(zhì)，確保執(zhí)法工作科學(xué)性。努力建設(shè)一支政治堅(jiān)定、公正廉潔、紀(jì)律嚴(yán)明、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良的行政執(zhí)法隊(duì)伍，是推進(jìn)XX區(qū)城管執(zhí)法大隊(duì)依法行政，促進(jìn)行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法工作的根本保證。就目前我局區(qū)城管執(zhí)法人員的執(zhí)法水平看，需要從以下兩個(gè)方面來(lái)提高素質(zhì)：一是要提高隊(duì)伍的道德素養(yǎng)。要有嚴(yán)格依法辦事的素養(yǎng)，要有公正執(zhí)法、敢于堅(jiān)持正義、剛正不阿的品德。要有強(qiáng)烈的責(zé)任心，以對(duì)人民負(fù)責(zé)、對(duì)法律負(fù)責(zé)、對(duì)事實(shí)負(fù)責(zé)的信念，辦好每一個(gè)案件。二是要提高隊(duì)伍的執(zhí)法水平。要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)法律法規(guī)等相關(guān)知識(shí)的學(xué)習(xí)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)，培養(yǎng)辨證思維的能力，培養(yǎng)調(diào)查取證和分析研究的能力，通過(guò)案件探討和交流等方式提高執(zhí)法人員的執(zhí)法水平，從而達(dá)到在執(zhí)法過(guò)程中正確適用法律進(jìn)行定性和處罰。
（三）既要克服過(guò)于集中現(xiàn)象，又要確保職能到位。實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)是一種新的行政執(zhí)法體制，這一體制的運(yùn)轉(zhuǎn)要求與原有的行政執(zhí)法體制相比，從客觀看確實(shí)相對(duì)集中。但是，為了確保每個(gè)行政部門的執(zhí)法職能，即執(zhí)法責(zé)任到位，必須克服行政處罰權(quán)就集中抓集中現(xiàn)象，更不能出現(xiàn)“新瓶裝老酒”問(wèn)題。相對(duì)集中執(zhí)法主體是要行使好相關(guān)集中執(zhí)法權(quán)力，嚴(yán)格執(zhí)法，原執(zhí)法部門要把行政職能轉(zhuǎn)變到管理和服務(wù)上來(lái)。
（四）堅(jiān)持人性化執(zhí)法，不斷創(chuàng)新處罰權(quán)工作。城市管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既要使城市整治有序，又要使群眾生活方便舒適，還要為經(jīng)營(yíng)者合法經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造必要條件。因此我們需要統(tǒng)籌兼顧，注重方法創(chuàng)新。要認(rèn)真研究“疏堵結(jié)合”的管理方式，設(shè)置具備一定條件的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，加強(qiáng)規(guī)范管理，為困難人群的就業(yè)尋找出路，使城市管理得到廣大群眾的理解和支持。
（五）建立城市管理執(zhí)法的長(zhǎng)效機(jī)制。用“數(shù)字城管”“問(wèn)責(zé)制”“責(zé)任追究制”等現(xiàn)代城市管理的科學(xué)方法和手段來(lái)管理隊(duì)伍，克服“一陣風(fēng)”、“搞突擊”等落后的工作模式，使城市管理工作步入長(zhǎng)效、健康良性循環(huán)的軌道。

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