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關于“三大糾紛”調處工作情況的調研報告

為依法有效調處和化解xx市農村土地、山林、水利糾紛（以下簡稱“三大糾紛”），維護社會穩定，促進經濟社會發展，xx年10月24日—26日，政協xx市委員會組織調研組對xx市“三大糾紛”調處工作情況進行專題調研。調研期間，調研組除了召開座談會分別聽取xx市調處辦、國土資源局、林業局、水利局、民政局領導作關于xx市“三大糾紛”調處工作情況匯報外，還與xx市調處辦、國土資源局、林業局、水利局、民政局分管領導及辦案人員進行座談，廣泛聽取大家對xx市“三大糾紛”調處工作的意見和建議。此外，調研組還先后深入xx市法制辦公室、xx市中級人民法院分別對xx市“三大糾紛”行政復議工作情況和xx市“三大糾紛”審判工作情況進行調研。通過調研，調研組對xx市“三大糾紛”調處工作情況有了進一步的了解，同時也對如何進一步加強xx市“三大糾紛”調處工作有了一些新的認識。現將調研情況報告如下：

一、xx市“三大糾紛”調處工作基本情況

近年來，xx市各級調處辦和有關職能部門在同級黨委、政府的領導下，堅持以xx理論、“xx”重要思想、xx為指導，以有關法律法規為依據，緊緊圍繞“化解矛盾，案結事了，定紛止爭，和諧共處”這一主題，扎實有效地開展“三大糾紛”調處工作，取得了較好成效。據統計，xx年至xx年6月，xx市農村共發生“三大糾紛”4688起，調結3956起，調結率為84.4%。其中土地糾紛1944起，調結1621起，調結率為83.4%;山林糾紛2626起，調結2225起，調結率為84.7%;水利糾紛118起，調結110起，調結率為93.2%。新發案件3626起，調結3196起，新發案調結率為88.1%;積案1062起，調結760起，積案調結率為71.6%。跨省、跨市、跨縣(區)（以下簡稱“三跨”）糾紛419起，調結184起，調結率為43.9%。其中跨省糾紛56起，調結6起，調結率為10.7%;跨市糾紛70起，調結29起，調結率為41.4%;跨縣（區）糾紛293起，調結149起，調結率為50.9%。縣（區）內糾紛4269起，調結3772起，調結率為88.4%。處理群眾來信4345件，接待來訪群眾22210人次。通過及時化解矛盾避免群體性械斗事件469起，其中避免百人以上的群體性械斗事件288起；避免土地丟荒及損壞作物9.4萬畝，挽回經濟損失6244萬元。 

二、xx市“三大糾紛”調處工作的主要做法

（一）領導重視，把調處工作列入重要議事日程

xx市各級黨委、政府領導高度重視“三大糾紛”調處工作，把“三大糾紛”調處工作作為實踐xx的具體行動和轉變工作作風、改善干群關系、維護社會穩定的切入點，擺上重要議事日程，及時研究部署，著力解決群眾反映強烈的熱點、難點問題，特別是對群眾反映強烈的、久調不結的案件，各級黨委、政府領導親自到現場組織調查，親自主持召開協調會，共同商量化解途徑。由于各級黨委、政府領導高度重視，率先垂范，極大地調動了調處人員的積極性，有效地推動了全市“三大糾紛”調處工作的開展。

（二）健全制度，強化排查機制

xx市各級調處辦和有關職能部門在調處“三大糾紛”工作中，不斷強化排查新機制，建立健全了“五個制度”：一是堅持一月一排查、月上報、督促檢查，督辦結案制度;二是堅持把排查工作縱向到底、橫向到邊的排查摸底制度，確保不漏一起糾紛案件，不漏一個當事人;三是實行領導包案、掛牌督辦制度，堅持將排查出來的“三大糾紛”明確到責任領導、責任單位和責任人負責調處;四是堅持排查與防控、宣傳一體化制度，做到“早排查、早發現、早報告、早處理和早穩定”;五是堅持用“五個一”（一起糾紛案件、一名領導負責、一個調處工作組、一套化解方案、一包案結事了）落實排查結果。據統計，xx年以來，全市包案，掛牌督辦的案件有1068起，90%以上已得到妥善處理。

（三）專項調處，確保農村社會和諧穩定

近年來，xx市各級調處辦和有關職能部門先后組織開展了突擊調處跨縣（區）“三大糾紛”、調處“三大糾紛”工作加強年、“三大糾紛”大調處、“三跨”糾紛調處等一系列專項調處活動，清理了4000多起影響社會穩定、妨礙xx市農村集體生產活動的“三大糾紛”。特別是在xx年，xx市各級調處辦和有關職能部門按照市政府的總體部署，在全市范圍內組織開展突擊調處跨縣（區）“三大糾紛”專項活動，在該專項活動中，共有1770多人次參與，投入經費160多萬元，出動車輛120多臺，調結農村土地、山林、水利權屬糾紛的疑難案件658起，確保了全市農村社會和諧穩定。

（四）突出重點，抓好容易激化矛盾糾紛案件的調處

近年來，xx市各級調處辦和有關職能部門在調處“三大糾紛”工作中，突出重點，突破難點，采用不同方式，突出調處了以下幾類糾紛案件：

1、全力以赴調處國家重點項目建設引發的糾紛案件。近年來，隨著經濟的發展，xx市爭取到大量的國家重點項目，同時也隨著工程項目的建設引發了大量的矛盾糾紛。為了確保重點項目的順利開工，xx市各級調處辦和有關職能部門把主要精力投入到化解重點項目建設引發的“三大糾紛”調處工作上。例如xx年，南百高速公路施工到xx縣那滿鎮治塘村與xx縣祥周鎮百渡村祥群屯交界路段時，引發了土地權屬爭議。在利益驅動下，雙方當事人互不相讓，每天派人到工地上阻止工程施工。xx市調處辦得到政府的批示后，立即組織力量進行調處。為了不耽誤工程的施工，調處人員不惜辛勞，加班加點調查取證，召開協調會，最終糾紛得到了解決，保證了工程的正常施工。又如xx水域那吉段水利樞紐工程距蓄水時間只有一個多月時，仍有10起跨縣（區）土地權屬糾紛案件沒有調結，涉及人口6000多人，如果糾紛得不到及時解決，土地補償費就無法落實到當事人手上，就會影響工程施工進度。xx市調處辦和有關職能部門調處人員經過20多天的艱苦奮戰，全部糾紛得以化解，確保了電站的按期蓄水。據統計，近年來，xx市調處辦和有關職能部門共組織、指導調處國家重點工程引發的“三大糾紛”486起，為國家重點建設項目的正常運行起到了保駕護航的作用。

2、著重調處國有農林場與周邊群眾發生的土地、山林權屬糾紛案件。由于歷史的原因，xx市國有農林場的場界不清，如陽圩茶場，建場時劃出當地群眾的基本用地以后，把大半個陽圩鎮都劃入該場的場界，特別是隨著周邊村屯人口的不斷增長，土地和人口需求的矛盾更加尖銳，一些村屯以糾紛為由不斷向國有土地提出權屬的主張，造成了場群土地權屬糾紛不斷，影響了當地群眾的生產生活和社會穩定。為緩解場群關系，避免矛盾激化，xx市調處辦和有關職能部門把做好農林場與周邊集體糾紛案件的調處工作作為突破口，把大量的精力化解場群之間土地權屬糾紛案件工作，取得了一定的成效。據統計，近年來，xx市各級調處辦和有關職能部門共調結467起農林場與周邊集體的土地權屬糾紛案件，既避免了國有土地無謂流失，又保證了集體的合法權益，改善了場群關系，達到了共同發展的目標，確保了當地的社會穩定。

3、下大力氣調處“三跨”糾紛。“三跨”糾紛歷來是調處工作的難點。為了有效地消除一批“三跨”糾紛，促進省、市和縣（區）接邊地區的人民群眾團結和諧，推動接邊地區經濟的發展。xx市各級調處辦按照中央和自治區關于“更加注重改善民生，保持社會和諧穩定”的要求，確保“化解矛盾、案結事了、定紛止爭、和諧共處”目標的實現，多次組織開展“三跨”糾紛調處工作，并堅持以事實為依據，以法律為準繩，尊重歷史，面對現實，遵循有利于生產生活，有利于經營管理，有利于安定團結，以協議結案為主，裁決為輔的原則進行調處，確保了一批“三跨”糾紛的解決。如隆安縣禮智林場與xx縣四塘鎮靈塘村山林糾紛、xx縣那么林場與巴馬縣燕洞鄉同合村布里等五個屯土地權屬糾紛，在糾紛發生期間，雙方當事人經常采取報復性的毀壞對方的生產，經常發生械斗，致使雙方當事人既結下冤仇，又無心搞生產，經過xx市調處辦組織力量化解以后，矛盾糾紛解決了，雙方當事人關系也重歸于好。

（五）化解矛盾，避免群體性事件發生

xx市各級調處辦和有關職能部門針對因“三大糾紛”影響社會穩定問題，專門制定了調處引發群體性事件苗頭“三大糾紛”工作方案，在全市范圍內對有影響社會穩定突出問題的“三大糾紛”進行排查，并及時進行分類，按先急后緩的順序進行化解和平息。如xx年，xx縣五村鄉惠洞、大力、大永屯群眾組織幾百人到德保縣紅坭坡林場林區，以1964年雙方簽訂的協議不完善為由，準備毀林劃地，在林場職工出面制止時雙方即將發生群體械斗，由于xx市調處辦和有關職能部門出面化解矛盾及時，才避免流血事件的發生。又如凌云縣朝里鄉蘭臺村三臺屯與田林縣利周鄉凡昌村尾亮屯、達角屯、平降屯和襄老村尾王屯土地山林權屬糾紛案件，從xx年以來一直糾紛不斷，到xx年雙方矛盾進一步惡化，出現了凌云方毀壞田林方農作物、水利設施、工棚等群體性事件。xx市政府領導批示由調處辦牽頭調處，xx市調處辦接受任務以后，會同xx市林業局組成工作組，開展了艱苦細致的調查調解工作，經過努力，終于在xx年5月31日促成雙方當事人達成了協議，化解了一起長達8年、涉及多民族群眾利益、背景復雜的“三大糾紛”。據統計，xx年至xx年6月，全市共發生大案要案225起，調結130起，調結率為58%。各級調處辦和有關職能部門組織、協調平息或避免百人以上的群體性械斗事件124起。

（六）部門聯動，齊抓共管

在“三大糾紛”調處工作中，各級調處辦和有關職能部門各負其責，在堅持屬地管理、分級調處原則的同時，加強部門之間的合作，齊抓共管，使糾紛調查取證和調解處理形成統一調度，統一指揮，統一研究對策，統一處理方案的綜合調處工作機制。如西林縣成立調處中心，人員由土地、林業、水利及調處辦等部門組成，統一調處縣內和“三跨”糾紛，從根本上解決了部門辦案勢單力薄及經費和車輛保障困難等問題，同時也提高了辦案效率。由于采取部門聯動，齊抓共管，綜合調處的工作機制，調處的案件及時且合情、合理、合法、得當，糾紛案件無訴訟或反彈情況，真正做到案結事了。據統計，近年來，由各級調處辦組織聯動調處的糾紛案件1335起，調結1085起，調結率為81.3%。

（七）協商解決，力爭通過協議方式化解矛盾

在“三大糾紛”調處工作中，各級調處辦和有關職能部門的調處人員以維護社會穩定為出發點，人性化地開展調處工作，深入基層、貼近群眾，認真分析案情，根據不同情況，制定調處方案，盡可能以協商方式化解矛盾。如xx年4月，德保縣調處辦在調處龍光鄉大邦村隴同屯與崇左市天等縣把荷鄉把隆村那令屯“果甘嶺”山林糾紛案件中，會同縣法制辦、林業局及龍光鄉政府，密切配合，經過共同反復協商和細致耐心調解，使雙方當事人達成了協議，握手言和。據統計，近年來，xx市各級調處辦和有關職能部門以協議方式結案的有3680起，占結案總數的93%。

（八）重視信訪，把矛盾解決在萌芽狀態

xx市各級調處辦和有關職能部門站在為政府分憂，為群眾解愁的高度，堅持以人為本，牢記全心全意為人民服務的宗旨，熱情接待每一位來訪群眾，認真閱讀每一份信訪材料，對來訪者動之以情，曉之以理，避免了門難進、臉難看、話難聽、事難辦的現象出現，做到了來訪必接、來信必復。由于各級調處辦和有關職能部門重視信訪工作，因此，能在第一時間掌握到矛盾糾紛的信息，及時采取措施，把問題化解在基層，消滅在萌芽狀態，避免了矛盾糾紛的升級和擴大。

（九）加強督查，促使調處工作程序進一步規范化

在“三大糾紛”調處工作中，xx市各級黨委、政府定期或不定期派出督查組對“三大糾紛”調處工作進展情況進行督查。通過采取聽情況匯報、查看文件資料及相關記錄等方式，發現問題，及時提出整改措施，促使調處工作程序進一步規范化。

三、xx市“三大糾紛”調處工作存在的主要問題

近年來，xx市“三大糾紛”調處工作雖然取得了較好成績，積累了不少好的經驗，但還存在不少問題。

（一）思想認識不足，缺乏長效調處機制

 一些領導對“三大糾紛”調處工作認識不足，常常不重視糾紛的萌發階段，致使一些糾紛矛盾激化，才引起重視，才舍得投入人力、物力和財力去處理，錯過了調解的最佳時機，大大增加了調處工作的成本。還有一些領導對調處辦和有關職能部門的基本職責、調處基本程序不了解，因而沒有及時規范調處秩序、建立長效調處機制，在一定程度上影響了“三大糾紛”調處工作。

（二）調處機構設置不合理，影響調處工作的開展

1、調處機構設置不合理。一是機構級別低，機構性質不合理。目前，xx市調處辦的級別是科級單位，人員編制屬參公事業編制。由于機構級別低，機構性質不合理，出現了一些尷尬的問題：首先，難以協調市直有關職能部門、各縣（區）政府和各縣（區）調處辦領導；其次，事業編制的人員不便于履行政府的行政行為。二是人員編制少，辦案力量嚴重不足。目前，xx市調處辦人員編制為5人，其中主任1人，副主任2人，主任科員1人，科員1人。由于編制少，辦案力量嚴重不足，因此一些該及時調處的案件，得不到及時的調處，造成積案較多。三是調處人員待遇不高。xx市調處辦于1985年1月恢復成立，恢復后一直掛靠市司法局，xx年3月設在市政府辦公室。目前，xx市調處辦主任高配享受副處級待遇，2位副主任中，有一位從基層上來原享受正科級待遇，另一位50多歲有35年工齡的副主任在調處辦25年，至今仍然是副科級，還有一位13年工齡的干部還是科員。由于調處辦人員編制少，屬參公事業編制，不管調處人員工作多努力，工作多出色都無法與優秀等級粘邊，干部很難有機會晉升，影響了調處人員的工作積極性。

2、內設調處機構不健全。目前，xx市除國土資源部門從市直機關到各縣（區）局全部掛牌設立土地權屬糾紛調處機構、落實調處人員、配備辦公設備和調處用車給予優先保障外，其余的相關職能部門均沒有掛牌設立糾紛調處機構，更沒有落實調處人員、配備辦公設備和交通工具。山林糾紛則由林政股（站）或其它股（站）兼顧調處，水利糾紛則由水政監察支隊兼顧調處。由于有關職能部門的內設調處機構不健全，影響了xx市調處工作的開展。

（三)調處責任不夠明確，難于形成合力

根據相關法律法規和上級有關規范性文件的規定,負責“三大糾紛”調處具體工作的調處機關包括鄉（鎮）政府、土地主管部門、林業主管部門和水利主管部門。其中，鄉（鎮）政府負責轄區內的土地山林權屬糾紛調處；土地主管部門負責跨鄉（鎮）和涉及農林場土地權屬糾紛調處；林業主管部門負責跨鄉（鎮）和涉及農林場山林權屬糾紛調處；水利主管部門負責轄區內的水利權屬糾紛調處；調處辦負責“三大糾紛”調處的組織協調，指導督促工作。但是，在實際工作中，絕大多數的“三大糾紛”壓到鄉（鎮）政府、司法所和調處辦調處。這是極不正常的現象，如果不從根本上改變這種極不規范的混亂局面，規范調處秩序、建立調處長效機制將成為一句空話。此外，還有同一起案件的調處工作往往出現多頭調處、交叉調處、重復調處，造成部門職能不清，責任不明現象。如xx區四塘鎮富聯村賴測屯與xx縣xx鎮那音村八冬屯的土地山林權屬糾紛案，先是由林業部門牽頭調處，后到國土資源部門牽頭調處，現由調處辦負責調處。

（四）積案調解率低，調處難度大

xx市位于xx西部，地處祖國西南邊陲，北與貴州省接壤，西與xx省毗鄰，東與xx、xx市相連，南與越南交界。市內每個縣（區）都與兩個縣（區）以上相依，發生“三跨”糾紛數量可想而知。由于大多數“三跨”糾紛歷史久遠，地界不清，地址不明，無證書，無統一圖表，而且各地政府出面參與調處的人員，都站在本地老百姓一邊，為當地老百姓說話，寸土不讓，因此，難調查取證，難協調處理，造成大量積案久拖未結，給社會安定團結、和諧穩定留下隱患。

（五）系統培訓滯后，調處質量有待提高

由于xx市各級政府對調處人員的業務培訓從未系統的進行培訓，再加上“三大糾紛”多，調處人員自學不夠，造成調處隊伍整體業務素質跟不上調處工作的需要。一是一些調處人員在“三大糾紛”調處工作中存在著不嚴格按照《調處條例》規定的具體步驟、時限辦案，工作中存在隨意性。二是一些調處人員對案件的調查、處理不知如何入手，就是簡單召開幾次調解會議，調解不成之后就報請政府裁決。但由于所收集的材料過于粗糙，又不能憑這些材料作出裁決，結果又要重新調查，反反復復地兜圈子，致使案件一拖再拖。

（六）保障嚴重不足，影響調處職能的發揮

一是辦案經費嚴重不足。根據有關規定，“三大糾紛”調處是不收費的，其工作保障經費和調處人員的補貼經費由財政解決。但在實際工作中，很多縣（區）特別是經濟欠發達縣的財政比較吃緊，本身的工作經費都很難解決，根本無法保證調處工作的運轉經費，在一定程度上影響了調處辦和有關職能部門的職能發揮。就xx市調處辦而言，一年的辦案經費也僅僅安排15萬元，根本無法保證調處工作的正常運轉。二是辦公條件有待改善。目前，xx市調處辦僅有3間辦公室、7個公文柜、5臺電腦、5臺電話機、2臺激光打印機、1臺數碼錄像機和1臺掃描儀，其他諸如會議室、接待室、檔案室、彩色打印機、數碼照相機、海拔儀、復印機等基本辦公設備都沒有。原有的辦公設備也都已經陳舊，影響了調處工作的正常開展。三是交通工具缺乏。xx市調處辦原有一輛越野車，但已報廢。近年來，只能租用私車辦案，每天租金300元左右，費用很高，對工作開展極為不便。

（七）復議上訴案件增多，加重了當事人經濟負擔

xx市各級政府對于一些久拖不決，沒有協商余地的“三大糾紛”，根據調處有關條例規定，果斷地制發了處理決定書，但隨之而來的行政復議和行政訴訟案件也增多起來，95%的案件都要進行行政復議和行政訴訟。由于受理行政復議和行政訴訟的工作人員，對政策和法律的理解不一致，所持的觀點不同，致使一些案件多次反復處理。一些當事人存在勢在必得的心理，不得不到處借錢或賣牛賣馬，托人找關系，給當事人在財力、物力和精力上帶來大的消耗。此外，還有一些代理律師不講職業道德，多次從當事人手中斂財，更加重了當事人的經濟負擔。一場官司打下來，當事人幾乎傾家蕩產。

（八）相互溝通不夠，造成案件反復處理

目前，xx市一些“三大糾紛”之所以反復進行處理仍未能得到解決，主要是上、下級政府及法院、有關職能部門平時溝通不夠，因而造成了你處理你的糾紛，我判我的案件，相互扯皮，給當事人無所適從。

（九）缺乏責任追究制度，難以觸動依法嚴格履行職責

在目前的“三大糾紛”調處體制中，盡管相關法律法規和有關“紅頭文件”都多多少少規定有調處責任，但是，在實際工作中沒有真正實施，甚至有些調處辦負責人和有關職能部門負責人根本沒有調處責任意識。如各級政府和有關職能部門每年年初與上級機關簽訂的目標管理責任狀，沒有一個單位把“三大糾紛”調處任務列入目標管理責任狀，更談不上年終不完成任務追究責任或實施獎懲問題。再有，對糾紛案件久拖不決、各種原因辦錯案的也從來沒有追究過相關人員的責任。如不認真解決這一問題，將難以觸動調處辦和有關職能部門依法嚴格履行職責。

四、xx市“三大糾紛”產生的原因分析

xx市“三大糾紛”產生的原因是多方面的，既有歷史原因，又有現實原因，但歸納起來，主要有以下幾個方面：

（一）管理體制多變和管理混亂是糾紛產生的歷史性原因

建國以來，土地政策一直處于多變的狀態，解放后到合作化以前，我國的土地是三種所有制，即國家、集體、個人所有制。合作化以后實行國家和集體兩種所有制，消除了私有制。從土地改革到實行聯產承包責任制時期，農村管理體制多次變動，土地、山林權屬隨之多變，期間合了又分，分了又合。七十年代打破界限在荒山荒嶺開田造地，打亂了許多地方原有的管理界限，加上檔案資料不全，造成了日后糾紛大量發生。八十年代發放《山界林權證》時，由于時間倉促，人手緊張，工作量大，涉及面廣，加之填證人員多為農村干部，文化素質參差不齊，致使出現許多錯證、漏證、重復發證現象，而且許多證件四至不清、面積不符現象也比較突出。集體林權制度改革時，為了趕任務，工作做得較粗，隨著《林權證》發放到農戶手中，出現了農戶實際經營管理的地塊與證上地塊不一，由此引發了大量的糾紛。

（二）法律和政策的銜接不協調是糾紛產生的法制性原因

從1983年1月中共中央關于《當前農村經濟政策的若干問題》的出臺到xx年3月《中華人民共和國農村土地承包法》的實施，在歷經20多年的發展過程中，我國對農業土地承包經營中產生糾紛的解決，走過了主要依靠政策調整到以政策調整為主，法律調整為補，再到政策調整與法律并重，直到目前主要依靠法律調整的歷程。由于國家多年來的農村土地政策不穩定，幾經變化，而土地又不能隨著人們觀念的改變而隨意改變。法律、政策的多變性和靈活性與土地變動緩慢的過程性、滯后性產生矛盾和歷史形成的農村土地現狀混亂，以及許多地方沒有根據國家法律、政策的改變對土地及時進行調整，導致農村土地糾紛的大量產生。

（三）農民法律意識淡薄是糾紛產生的思想性原因

隨著人口的增多、土地的減少、經濟的發展，縣鄉村及個人對荒山、荒地逐漸進行了開發，土地收益和利用價值明顯升高。而農村干部和村民法律和管理觀念意識較低，有的為眼前經濟利益驅動，編造證據發動土地權屬紛爭，較多的農民群眾缺乏應有的法律意識，認為國家的荒坡、荒地人人有份，誰搶到就是誰的，因而抱著“不搶不得，小搶小得，大搶大得”和“法不責眾”的偏激思想鬧糾紛。還有些地方群眾在產生糾紛后，由于得不到政府及時調處或雖經調處但達不到自己愿望時，便發動械斗，企圖以武力搶占資源。還有一些村民法律意識淡薄，強調農村人多地少，以當年土地被征用時不懂得土地的重要性，以此地是祖宗地，此山是祖宗山等理由，強占土地，引起糾紛。

（四）農村人多地少是糾紛產生的現實性原因

xx市1953年戶籍人口為xx萬人,xx年xx市人口增長到xx萬人，為1953年的1.81倍。盡管xx市從80年代開始認真執行計劃生育政策，嚴格控制人口增長。但xx年xx市每平方公里仍然居住著xx人，比1953年增加xx人。57年間人口增加xx萬人，相當于新增3個xx縣的人口。人口的快速增加造成農業生態系統退化，土地質量變異和承載力降低。加之，農村人口與人口之間，村屯與村屯之間的土地占有量不均衡，有的村屯人多地少，有的村屯人少地多，人少地多的村屯有時自己的土地耕種不完或疏于管理，加之界線不清，很容易被周邊人多地少的村民搶占而引發糾紛。

（五）土地的不斷增值是糾紛產生的利益性原因

一是隨著農村經濟體制改革的不斷深入，國家和政府逐步加大對農業的各項投資建設，涉及農村和農業的政策也逐漸向農民利益傾斜,使農村的土地收益增大，激發了農民更多占有土地的欲望。二是新的農村土地管理辦法的出臺，規范了土地的補償標準，保障了被征用土地的農民獲得合理補償的權利，過去不起眼的一畝土地，現在一經開發征用便可得幾千元甚至幾萬元以上的補償。由于利益的驅動，加劇了農民想更多地占有土地的欲望。因此，哪些地方土地增值，糾紛就發生到哪里，土地增值點已成為新的“三大糾紛”多發點。

（六）基層組織社會控制力弱化是糾紛產生的社會性原因

很多農民對基層組織，甚至對鄉（鎮）政府大多持有“不偷不搶不怕你，有吃有喝不求你，遇到麻煩才找你”的心理。有的農村基層組織干部法律意識淡薄，損害群眾利益的行為經常發生，對群眾的號召力、凝聚力和說服力大大減弱。尤其是近年來，一些地方發生的糾紛，那里的基層干部不僅不能及時對群眾進行正確的教育和化解，反而少數鄉村干部及少數國家公職退休人員成為引發糾紛的組織者或幕后支持者，致使農村 “三大糾紛”持續不斷。

（七）地方政府職能錯位是糾紛產生的體制性原因

在社會轉型期，政府職能錯位、行為失范的現象時有發生。在政府與農民的關系上，表現為：一是有些政府行為不規范，對農民的自主經營權干預過多，時有越權處理農村承包合同的行為，對荒山、荒地等承包合同的干涉尤為突出，甚至違法行政侵害農民的土地利益；二是有些鄉（鎮）政府工作不到位，缺乏必要的鄉（鎮）、村干部行政規范指導，造成農村承包合同的訂立和履行以及土地使用證書的發放和管理中不必要的失誤，導致糾紛產生。

五、進一步加大xx市“三大糾紛”調處工作力度的建議

 (一)要提高認識，切實加強對調處工作的領導

 “三大糾紛”問題情況復雜、涉及面廣，直接影響到人民群眾的生命財產安全，是影響社會穩定和經濟發展的重要因素之一。各級黨委、政府和有關職能部門務必高度重視，要充分認識到“三大糾紛”調處工作的重要性、復雜性和艱巨性，要把“三大糾紛”調處工作作為維護社會穩定，構建和諧社會的一件大事來抓。要樹立“發展經濟是政績，維護穩定也是政績”的政績觀，要推行“三大糾紛”調處工作“黨委主要領導調第一案，解第一難；政府主要領導調第二案，解第二難；分管領導調第三案，解第三難，其他領導以此類推”的個案負責制，形成“三大糾紛”一把手負總責，分管領導專門抓，專門班子具體抓的調處工作格局，切實維護xx市的社會穩定，促進xx市的經濟發展。

（二）要健全機構，為確保依法履職奠定基礎

一是要規范調處辦設置。目前，在xx14個市中，xx、xx5個市調處辦的級別為正處級單位，xx5個市調處辦的級別為副處級單位，防城、xx2個市調處辦的級別為科級單位，xx2個市調處辦未定級別。除xx市調處辦人員編制屬參公事業編制外，其他市調處辦人員編制均為行政編制，并且人員編制均有5-12人。為便于協調市直有關職能部門、各縣（區）政府和各縣（區）調處辦領導，要將xx市調處辦獨立掛牌辦公，定為副處級單位，下設辦公室、綜合科、調處科3個科室，并將編制增加到8—12人，機構性質定為行政編制。同時，將各縣（區）調處辦獨立掛牌辦公，下設辦公室、綜合股、調處股3個股室，并將編制增加到8—12人，機構性質定為行政編制，徹底解決有人辦案、積極辦案、依法辦案的問題。二是要建立和完善有關職能部門內設調處工作機構。各級黨委、政府要把有關職能部門內設調處工作機構列入議事日程，安排人員編制，配備專職人員，落實辦公用房及專項調處經費，確保有人管、有人抓、有錢辦事，并抓出成效。

（三）要落實責任，扎實有效開展調處工作

要堅持“屬地管理”和“誰主管，誰負責”的原則開展“三大糾紛”調處工作。對本行政區域內發生的“三大糾紛”，當地政府必須責成有關主管部門及時組織力量進行調解；符合立案條件的“三大糾紛”，要逐件落實承辦單位、承辦人、負責人，重大案件應實行領導督辦制，在規定期限內妥善處理好，做到小事不出村，中事不出鄉（鎮），大事不出縣（區）。對“三跨”糾紛，當地鄉（鎮）和縣（區）政府應及時進行調查和組織調解，同時將情況向上級政府和主管部門報告；經調解無法達成協議的，方可將案件移交給有管轄權的上級主管部門。各有關職能部門負責具體承辦跨縣(區)“三大糾紛”調處工作，要按照《條例》規定期限辦理。凡立案調處的“三大糾紛”，各級調處辦和有關職能部門，要逐件列表造冊登記上報，以便督促檢查。

（四）要突出重點，積極消除重大糾紛隱患

各級黨委、政府要對本轄區內的五類糾紛重點調處：一是跨縣（區）、跨市、跨省邊界糾紛，要做到不等不靠，積極主動與對方溝通，構建互諒互讓和友好協商的良好氛圍，本著實事求是和依法處理的原則，與對方共同聯手化解邊界矛盾糾紛。二是影響經濟建設的重大工程案件，要按照“定任務、定時間、定牽頭單位和定責任人”的“四定”要求，突擊調處，限期調結。三是久拖不決的歷史積案，要集中力量，落實責任，從有利于團結和社會穩定出發，通過為民辦實事等措施，使問題得到有效解決。四是涉及重大群體性事件的糾紛，要制定突發事件處置預案，確保人民生命財產安全。五是國有農林場與周邊群眾的重大糾紛案件，要強化措施，確保國有農林場的合法權益不受侵害及周邊的社會穩定。各級黨委、政府要針對因“三大糾紛”引發的群體越級上訪和聚眾鬧事械斗等不同類型突發事件制定相應處置預案，對指導思想、處置原則、組織領導、處置措施(宣傳疏導、現場管制、緊急處置、力量組織、后勤保障、通訊聯絡、工作策略)等都要作出詳細而明確的規定，確保做到臨危不亂、反應迅速、處置果斷。

(五)要多管齊下，著力構建大調處工作機制

“三大糾紛”調處工作是一項綜合性的工作，涉及面寬，情況復雜，要實行法制、公安、法院、政府、基層組織等部門和單位聯動，僅靠調處辦和有關職能部門的努力難以湊效。為此，各級黨委、政府要盡快構建起具有整合性高、輻射面寬、關聯度強的大調處工作機制，使各相關部門增強責任意識，積極履行職能，密切配合，形成各負其責、多方聯動、齊抓共管的堅強合力，確保政府出臺的調處決策能夠充分體現群眾意愿，經過充分調查論證，符合政策法律要求，具有科學性和可操作性的社會管理行動規范。

（六）要協商解決，真正做到案結事了

“三大糾紛”最好的處理方式是協商解決。因此，各級政府和有關職能部門在調解“三大糾紛”過程中，要按照“以協商解決為主、下文裁決為輔”原則，充分發揮人民群眾的主體作用，力爭通過協商解決每一起糾紛案件，減少糾紛當事人因對裁決不服而走行政復議、行政訴訟程序或反復走訪等形式。各級政府對每個糾紛案件，至少要組織調解兩次以上。沒有兩次以上調解記錄的，不能作出處理決定。各有關職能部門辦理的“三大糾紛”案件，也應該在縣、鄉（鎮）調解不成的基礎上，再組織一次調解，確實調解不成的，再由政府作出處理決定。要最大限度地減少不和諧因素，最大限度地提高調解結案率，真正做到案結事了。

（七）要加強溝通，建立調處工作的長效機制

在“三大糾紛”調處工作中，各級政府和有關職能部門及法院要加強協調，加強溝通，加強聯系，要根據“三大糾紛”案件發生的情況，積極探索和創新有效的工作機制。要通過召開聯席會或通報會的形式，把那些久拖未結的、復雜的、當事人一直糾纏不休的“三大糾紛”積案拿出來，相互征求處理意見，以便達成共識，盡量避免相互拆臺、相互埋怨、暗箱操作現象的發生。

（八）要加強培訓，不斷提高調處工作水平

一是要抓好全市性調處人員的培訓。由于xx市調處人員水平參差不齊，面對新形勢下糾紛發展的新情況，許多調處人員有力不從心之感。特別是縣、鄉（鎮）、村一級的調處人員，長期直接面對群眾，而調處工作的法律法規和政策知識比較缺乏，調解技能不高，從而影響了案件的調處成功率。因此，xx市政府要分期分批舉辦全市性的調處人員培訓班，邀請自治區有關專家和市法制辦、調處辦、法院行政庭辦案人員進行授課，對調處人員進行全面的、系統的相關法律法規培訓，不斷提高他們的政策、業務水平和調解工作技能，最大限度地把糾紛處理在萌芽狀態，為群眾排憂解難，為黨委、政府分憂，更好地為構建和諧社會作出貢獻。二是要組織力量深入各縣（區）、鄉（鎮），幫助縣（區）、鄉（鎮）培訓鄉（鎮）、村、組一級干部，指導幫助他們掌握調處“三大糾紛”的法律法規政策依據和調處的方法技巧，充分發揮鄉村組干部在“三大糾紛”調處中的重要作用，確保“三大糾紛”調處工作的順利開展，切實維護社會穩定。

（九）要強化保障，夯實調處基礎

一是各級政府要加大對“三大糾紛”調處工作經費的投入，調處業務經費要分級列入年度財政預算，大案要案突擊調處經費要由財政專項劃撥，切實為“三大糾紛”調處工作奠定堅實的基礎。二是各級政府要切實解決調處辦和有關職能部門內設調處機構公務用車問題，確保“三大糾紛”調處工作順利開展。三是各級政府要改善調處辦和有關職能部門內設調處機構辦公條件，努力為調處人員創造良好的辦公環境。

(十)要夯實基礎，掌握調處主動權

“三大糾紛”屬于生產資源的權屬糾紛，90%以上的案件發生在農村和城鄉結合部，而最了解農民思想、疾苦、訴求和行為變化的是農村基層組織。因此，要掌握好調處工作主動權，提高調處工作實效，就必須提高農村基層組織協助配合化解矛盾糾紛的能力，把基層的協助配合能力和機關的主體力量緊密結合起來，使之朝著一個共同目標發揮作用。一是要切實加強基層調處隊伍建設。要選調素質好、能力強、有經驗的人員充實各級調處隊伍。二是要全面建立人民調解庭（室），健全各項工作制度，把糾紛解決在最基層。三是要健全完善調處工作信息網絡，提高信息預警水平。各級黨委、政府要積極創造條件或充分利用好現有條件，建立信息員網絡，實現每個行政村和較大的自然村落實一名信息員，并充分調動信息員積極性，及時掌握糾紛動態，為解決糾紛特別是突發性群體糾紛贏得時間。四是要把調結工作與鞏固工作結合起來，提高案件的調結率，增強調處工作的實效。五是要把調動調處人員積極性與調動基層調處骨干積極性結合起來，使調處人員的積極性和創造性得到長久發揮。

（十一）要抓好信訪，防止矛盾激化和事態擴大

信訪工作貫穿“三大糾紛”調處工作的始終，處置不好，很容易升級到信訪突出問題和群體性事件，因此做好信訪工作是調處工作的一個重要部份。各級政府和有關職能部門要把抓好群眾的來信來訪工作做為一項政治任務來抓。要建立“三大糾紛”信訪接待室，落實專人負責日常接訪。要把“三大糾紛”信訪案件分流給有關領導、有關職能部門限期處理。要注重源頭治理，暢通社情民意，進一步落實人民群眾利益訴求的各項措施，變上訪為下訪。要以解決群眾反映糾紛問題、提出調處請求，提供調處依據為核心，完善信訪工作制度，加大信訪熱點、難點問題的調處力度，努力減少重復訪、越級訪、集體訪等現象。要深入研究重大、復雜以及群體性信訪的成因和規律，把依法辦理和加強同人民群眾的血肉聯系相結合，堅決防止“三大糾紛”矛盾激化和事態擴大。

（十二）要加強宣傳，努力提高廣大干部群眾的法制意識

“三大糾紛”涉及的主要對象是農民，他們的文化程度普遍偏低，法律意識淡薄，有的對合法權益受到侵犯，不知道運用或不知道怎樣運用法律來保護自已的合法權益。有的明明是無理無據，卻混淆黑白，無理取鬧，纏訴不休，增加了調處工作的難度。為此，各級黨委、政府要充分利用各種形式對廣大干部群眾宣傳有關政策法律法規，讓廣大干部群眾了解掌握有關土地、山林、水利的政策、法律法規，提高人民群眾據理對待糾紛，依法處理糾紛、平和接受調處的自覺性，為政府部門依法行政創造良好的執法環境，保障農村土地、山林、水利能夠依照法律程序及時妥善地處理，避免械斗、上訪和其他違法行為的發生，為構建“和諧社會”，創建“平安xx”營造良好氛圍。

 (十三)要嚴格執法，堅決打擊侵權行為

各級黨委、政府要嚴格區分權屬糾紛和侵權行為，堅持立案標準。對那些沒有任何證據，以糾紛為借口侵占他人土地、山林、水利，聚眾鬧事、制造事端，哄搶國家、集體和私人合法財產的違法行為，要堅決予以打擊。對設置障礙、干擾權屬糾紛調處工作違法組織者、破壞者要依照有關法律嚴肅處理。對在糾紛解決前故意破壞現狀，搶收搶伐和糾紛解決后又故意損毀移動界樁、制造障礙干擾執行者，要堅決按照有關法律法規嚴肅處理。違法行為造成經濟損失的要追究民事賠償責任，構成犯罪的移送司法機關追究刑事責任。

（十四）要實行獎懲，充分調動調處人員的積極性

各級黨委、政府要將“三大糾紛”案件調處任務納入年度目標管理考核內容，對調處工作得力、成績突出的單位和個人，要給予物質和精神上的獎勵，獎勵標準為辦結一宗跨省案，獎勵xx元；辦結一宗跨市案，獎勵xx元；辦結一宗跨縣（區）案，獎勵xx元；辦結一宗跨鄉（鎮）案，獎勵xx元；辦結一宗跨村案，獎勵xx元；辦結一宗跨屯案，獎勵xx元；辦結一宗屯內案，獎勵xx元；對糾紛時間長、情況復雜、影響大的案件，通過調解能達成協議的給予重獎，由各級調處辦專案申報市、縣（區）長辦公會審定；市、縣（區）領導負責協調督查的個案，在年度中，沒有因該案糾紛引發群體性事件的給予相應獎勵；因“三大糾紛”調處不力，引發群體事件，責任單位和部門不能評獎，造成影響后果的追究責任人責任。

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